道光间改革，叫行票废纲。取消盐商世袭垄断制度，实行有限的市场化。票盐改革，不仅百姓得惠，而国家财政收入，也得到了保证。
  盐课一向是封建朝廷的重要经济支柱。明代中盐课收入，约占国家财政收入的一半，两淮盐课又约占全国盐课的一半。历代王朝都十分重视两淮盐运的管理。自元代始，便设立了两淮盐运使，全称为两淮都转盐运司使，治扬州。明清沿袭元制，负责管理两淮地区的盐业。明代起又设置了通州、泰州、淮安3个分司和两个掣验所。通、泰分司管理淮（河）南各盐场，淮安分司负责淮北各盐场营销。明初淮安分司驻连水，中期改驻淮安，清道光间改驻海州。掣验所是运盐通道上的最后一道关卡，掣验所职责，是核对盐商的盐引、数量，确认后盖章放行，直到营销口岸再无检验关卡。淮南掣验所设于仪征，淮北掣验所则设于河下，道光后移于西坝。
  河下的兴起，与盐运分司进驻淮安和掣验所驻入分不开。但鼎盛兴起应在明万历以后，因为在“纲盐”改革前，无论“纳粮行盐”还是“纳银行盐”，都不可能及时支到现盐，有一个“守支”时间，就是凭仓钞兑盐引后排队等候支盐，盐商往住要拉家带眷在两淮排认守候，有数年、十年乃至“祖孙相代而不得者”；除非买通关节，否则，丰厚利润都要耗在这个“守支”上。
  “纳银开中”，简化了手续，增加了国库收入。仍属收支两条钱，银、盐各隶所司，互不见面，盐运分司只是管盐不管引，只管支付。“纳粮开中”，是由边疆太仓纳粮后，发给“仓钞”，凭仓钞出引，盐商持引排队；改为“纳银”后，银两仍须到边仓缴纳，再到盐司守支。盐司用国帑购盐贮库，按引支付。盐官往往以官仓无盐为借口，无限期延长支守时间，盐商不堪久耗，便要求去盐场支盐。那么，盐商纳银后仅得到一纸盐引，再掏腰包向场户或灶户买“余盐”。余盐，是相对于完成国家计划“正供”以外的超产部分，其价格要略高于正供，盐商要花两份银子才能得到一份食盐，而正供却滞在盐垛。国家收了盐商的银子也发给了仓钞，但官仓却无银到场、灶购盐支付。这样，盐商成本增加，利润空间减少，不少盐商转向，导致官盐积压。到万历四十四年（1616），两淮盐业已面临崩溃的危险。当时尚书李汝华在《户部题行十议疏》中奏道：“两淮盐课停压两年有半，已少银170余万（两）有奇。今岁……是将又压半年矣。”
  “十数年来，自各阉行浮课、壅正盐，边引不售，边商赔累。”李汝华叹曰：“计内帑淮盐，所入不过（每年银）120万（两）有奇耳，乃令国计亏至700余万。目今已后，尚未可知。然则中涓竭泽，其于国家，利耶害耶？”于是，明盐政便有了第二次改革，以解决淮盐壅滞的难题。
  万历间盐改人物，是原户部郎中，后升任疏理两淮盐法道山东按察司副使的袁世振，将“开中”法改为“纲运”法，亦称纲法。所谓纲法，就是把过去作为运司掣盐批数的单（两淮岁掣十二单，每单包括若干引）改为十“纲”，以“圣德超千古，皇凤扇九围”十字编为册号。每纲可行盐20万引，每引折盐300斤（清代增至400斤），九纲行新引，一纲行旧引，招商认购。认购最低限额为一纲，这是一种总商包销制度。规定盐商只能在规定盐场买盐配运，要按规定运输、销售，官不再收储食盐。官府不付本钱，不收商品，只利用封建特权，作为在法理上的“卖盐的主人”。又将开中积欠的赤字，交付新盐商分期偿还，计划用十年时间还清。
  新纲法，每纲可行盐20万引，是一个庞大数目，必须在前一年底或当年初，一次付清税赋，尔后才能行引；因此，要想取得一纲盐的专卖权，必须要有雄厚的经济实力。于是徽商、晋商纷纷介入。引纲者，必须由办事干敏、熟悉盐法的“资重引多之人”的大盐商，出来总承包（主要是包税），称为“总商”，其他资本薄弱的称为散商，散商依存于总商之下，总商将散商的花名册以及他们的“根窝”（行纲时，必须每引缴纳六钱四厘的“窝本”，登记注册，谓之根窝、引窝）、当年认营引数，上报给运司衙门，便取得了行盐资格。且为以后的依据，并可子孙世袭。
  万历改革的纲运法，国家财政收入得到了保障，盐商垄断了盐引的购买权，并拥有世袭承销权，外人无从染指；从此“专商永久占据引窝”，世代为业，河下才有“高堂曲榭，第宅连云，墙壁垒石为基，煮米屑磁为汁，以为子孙百世业也。”
  纲运法一直延续到明王朝的覆灭，爱新觉罗氏主政，全盘继承了纲运法。康乾时期，因为国家统一，社会安定，经济发展，人口增长，食盐市场容量扩大，清政府又给盐商们诸多的优惠政策，如加斤增引，即每纲不限于20万引，每引最高增至400斤（实为375斤，另25斤为卤耗），使盐商们获利更多，这是两淮盐史上的鼎盛时期。《两淮盐法志》曾作了量化考证：乾隆间两淮每年食盐吞吐量为152万5900余引。在食盐产地每引值银0.64两，加上课税和费用，共值1.88两，运至内地可卖10余两银。
  清代山阳人黄均宰在《金壶七墨》中有这么一段话：“吾郡西北五里，曰河下，为淮北商人所萃，高堂曲榭，第宅连云，墙壁垒石为基，煮米屑磁为汁，以为子孙百世业也……一时宾客之豪，管弦之盛，谈者目为‘小扬州’。改票后不及十年，高台倾，曲池平，子孙流落，有不忍言者。旧日繁华，剩有寒菜一畦、垂杨几树而已。”